觀點
阮穎嫻：政府施政橫衝直撞 市民請「扣好安全帶」
【明報文章】巴士強制佩戴安全帶的新法例，1月25日生效。據報道，公共交通工具及商用車如果座位已安裝安全帶，乘客均須強制佩戴，違者最高罰款5000元及監禁3個月。
強制巴士乘客佩戴安全帶「實施」6日內，屢屢出現執行混亂，市民非常不滿。有市民用巴士安全帶出現人為破壞的故障，未能解開安全帶，一度被困，要出動消防員，更要送院治理。後來，立法會前議員江玉歡在社交媒體發文表示，條例只適用於今年1月25日或之後首次登記的巴士。運輸及物流局長陳美寶承認法律條文有技術不足，未能完全反映立法原意，會盡快安排刪除有關條文，目前不會有法定要求巴士乘客戴安全帶，並會完善有關法律條文，再諮詢立法會後推出。
本文就安全帶風波，善意討論4點，指出相關政策或措施存在的問題，並提出建議。
無人發現法例漏洞
或涉「搭便車問題」
第一點，關於草擬條例和審議法例。香港是法治之區，法例不能兒戲，一直以來政府有既定機制，重重審視，希望法例滴水不漏。以安全帶為例，必先經局方訂出政策需要，然後再由律政司的法律專家草擬條例。之後，政府向立法會提交法案、制定附屬法規前，須徵詢行政會議意見。而在立法會裏，法案委員會需逐條審議法例。就安全帶法例，當日立法會「與道路交通有關的3項附屬法例小組委員會」於兩節會議中，共15名議員審議相關法例。法例通過後，政府要宣傳法例、敲定執行細節、與市民溝通等，當中又涉及運物局、新聞處、執法部門等。因此，有詳細閱讀過這條法例的人，應該包括為數不少的政務官、律師、司局長、立法會議員等，理應有很多發現法律漏洞的機會。
這麼多高官和法律專家都看不出明顯漏洞，有可能跟經濟學上的「搭便車問題」（free-rider problem）有關。當參與一件事的人愈多、責任愈分散，大家愈容易互相依賴，你指望我我指望你，到頭來大家都沒有仔細一讀相關法例。其實，這次出事的《道路交通（安全裝備）規例》第8AB和8D條，一個受過教育的人，只要睇多兩次，不難察覺漏洞。
要改善這個情况很簡單，就是政府要訂明責任，草擬條例的人要認真，立法會議員要認真審視，才能夠杜絕這些低級錯誤。
不過，根據江玉歡所講，本身立法原意是只規範今年1月25日或之後登記的巴士，未知原意是否想逐步落實而非立刻落實，令市民有時間習慣。不過宣傳時就出錯了。有份審議法案的議員林筱魯，又突然聲稱當時已預計到執法上會出現問題。這樣就出現了「羅生門」：究竟是政府「立錯法」，還是如江玉歡所言，官方宣傳沒有跟隨原意？到現在還未有答案。有評論員說，如果真的要這項法例立刻在全港巴士生效，方法就是提請人大釋法，解釋立法原意。但如此民生小事要搞到人大，香港要炒多幾多高官？
立法前應多諮詢公眾
第二點，是安全帶新法例似乎未受太多市民支持。不少市民表示搭巴士佩戴安全帶很麻煩，影響上落車、不能伸手按落車鐘、安全帶會被隔籬座位乘客用了；碰到隔籬乘客又怕被屈非禮；又有人擔心安全帶不衛生等；安全帶壞了或過緊，又怕被屈違法，索性不坐。事實上，即使沒有安全帶法例，有些市民本來有安全帶就會戴，有些市民不會。這是每人的個人選擇取捨，每個人做理性判斷，喜歡方便、不擔心發生意外的人就不戴安全帶，反之就戴。
一個人因沒戴安全帶而造成傷亡，只影響自己，不影響他人。會反車的巴士意外，不常發生，使用到的公共資源微乎其微，在「界外效應」很低時，為什麼要刑事懲罰？為什麼不戴安全帶會面臨坐監？
當然，政府的看法可以跟市民不同；想市民多戴安全帶，當局可以用不同方法達到這個目標，包括立法規管、教育市民等。立法規管會令市民不便，因為佩戴安全帶不是很多人本來的最佳選擇，因此政策沒有取得很大的市民認可和支持，網上揶揄安全帶措施的人為數不少。
政府在立法前應多諮詢公眾，了解民情。以前立法慢，就是要找來各持份者「又傾又砌」，聽了各方意見，得出一個就算有人反對但最後都推得到的政策。現在「行政主導」，似乎轉為「先做後觀察，衰咗再收番」，結果就有「安全帶之亂」。之前的「垃圾徵費之亂」是仍未實施，這次「安全帶之亂」是已經實施，因此今次比上次觀感更差，打擊政府施政權威。
同時，如果要改變一般人習慣，應廣為教育、潛移默化。若單靠立法，由於安全帶條例執法較難，相信法例對改變市民扣安全帶的習慣影響不會太大。正如小巴安全帶立法多年，筆者目測車上不多乘客有扣上安全帶。
政策或「好心做壞事」
第三點，是關於安全帶法例的客觀影響。政府修訂法例，是鑑於幾年前發生巴士事故，包括翻車，將乘客拋離座位，甚或拋出車外，因此希望透過立法令所有人扣安全帶，減少意外傷亡。但法例一大漏洞是巴士下層有企位，而站立的人不能佩戴安全帶。這點很多人指出過。
政府頗一廂情願地認為，安全帶立法後，市民會乖乖佩戴安全帶。但經濟學行家徐家健認為，很多乘客的選擇，可能不是佩戴安全帶，而是選擇不用佩戴安全帶的企位，尤其是準備落車或只搭一兩個站的短途客。有數據顯示，巴士意外重傷乘客中，企位客佔59%；死亡者當中，企位客更佔逾七成。由於巴士企位安全風險較高，所以政府可能「好心做壞事」，立法反而增加意外傷亡風險。不久前，我跟某官員傾談其他範疇政策，他說「我哋未至於蠢到咁」（不知道政策會改變人們本身行為導致不達預期效果），但原來真係會「蠢到咁」。立法會前議員陳婉嫻提出，應探討取消巴士企位乃至雙層巴，是一個解決方法，但會令巴士載客量大減，不切實際。
這一類政府政策「好心做壞事」的情况，遠比大家想像的頻繁。舉一個例子：經濟學家佛利民（Milton Friedman）有一次訪問明尼蘇達州，那段時間當地剛剛推出了第一部限制新車排放的法律，導致新車價格上漲，佛利民認為這會導致更多污染。為什麼？因為新車貴，人們會延長使用較不環保的舊車，遲遲不換新車。制訂政策時須小心研究，尤其要思考的問題是，政策實施之後，人們的替代方案是什麼？機會成本是什麼？政策會鼓勵市民何種行為？
為何不集中處理司機駕駛問題
第四，翻查近年巴士事故，不少涉事車長均因危險駕駛而被判監，包括2019年九巴978線、2021年九巴88K線，及2022年龍運E36A線的意外。觸發安全帶條例的2018年大埔公路872線雙層巴士翻側，原因是車長超速過急彎導致反車。解決方法為何不是集中處理車長駕駛態度及超速問題，而是要強制乘客戴安全帶？
作者是香港大學經管學院講師
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