觀點
邵善波：夏寶龍主任力推「行政主導」 是為了什麼
【明報文章】1月26日，全國港澳研究會在北京舉行「堅持和完善行政主導 促進特別行政區良政善治」專題研討會，港澳辦主任夏寶龍在會上發表重要講話。夏主任引用習近平主席去年底聽取港澳特區行政長官述職時，提出「堅持和完善行政主導」的明確要求，及對特區良政善治的殷切期望，為特區提高治理效能、推動高品質發展指明方向，並強調習主席的指示具有很強現實針對性和深遠歷史意義。
在立法會換屆選舉順利完成、愛國愛港力量全面進駐立法機關後，夏主任的提點，引起很多人的不解。如何理解中央在港已經「由亂到治」，正努力邁向「由治及興」進程中，提出「堅持和完善行政主導」的真正意義？
首先，「行政主導」中的「行政」一詞，一般理解是指狹義的「香港政府」，並不包括立法機關及司法機關，這是明確的。香港特區治理，是由香港政府「主導」，這也無可置疑。但在香港體制裏，有一個特殊情况並不是很多人了解。「香港政府」，當然也包括領導政府的行政長官；不過在香港體制下，行政長官作為通過選舉後由中央任命的地方官員，具有雙重身分——他既是香港政府最高領導人，又是代表中央政府、向中央政府負責的「駐港」最高官員。在這個規範下，「行政主導」中的「行政」，有特殊意義。
夏主任於講話裏特別指出，「行政主導」是《基本法》設計特區政治體制的重要原則，根源於《中華人民共和國憲法》，是全面準確貫徹一國兩制方針的制度保障。基本法設計之特區政治體制的鮮明特徵，就是行政主導。夏主任強調「行政主導」的憲制法律基礎，是有特殊意義的，即「行政主導」不單是香港地區治理的一種制度設計，而且其源頭是來自中央，不純是香港制度的內涵。
特首同時對特區及中央人民政府負責
特區的行政長官，對特區負責，也對中央人民政府負責。對於這一雙重負責及角色，港人普遍並不了解和掌握。夏主任指出：「行政主導」體現了行政長官代表整個特別行政區向中央負責的根本要求，有利於正確處理中央與特區的關係。這可能是中央高調提出要「堅持和完善行政主導」這原則的原因，希望港人能夠深入了解行政長官這個雙重身分，以及行政長官要對中央負起責任的要求。
從現實層次看這問題，是如何實踐「行政主導」？在發揮行政長官和特區政府的主導作用時，遇到什麼阻礙或困難？香港在這方面，是有長期及痛苦的經驗。香港回歸後，一些反對勢力通過選舉進駐立法機關，以監督政府為名，實際上扭盡六壬，採取各種合規甚至違規手段，阻礙政府施政、攻擊建制，以推進他們奪取政權的野心與「陽謀」（如「35＋運動」）。香港為此付出了不少代價。2019年出現「黑暴」事件後，通過制定及實施國家安全法律，及完善修改選舉辦法，在愛國愛港力量全面進駐立法會的情况下，反對勢力和搗亂力量在立法會基本上已被清除。立法機關的基本角色與功能，即監察政府、配合政府施政，已得到恢復，但需要深化、鞏固。這也是中央強調「堅持和完善行政主導」的其中一個原因。
「行政主導」體制在香港，通過行政長官的雙重身分，中央是有一定的角色與作用。在中央政府全力支持下，行政長官帶領特區政府落實「行政主導」，這與「一國兩制，港人治港，高度自治」原則沒有矛盾。像在香港有效維護國家主權、安全、發展利益的事業上，中央有一定的權力。這糾正了不少人對一國兩制的一些誤解，以為中央完全不插手、不管香港事務，就是「一國兩制」，對香港就最好。
提升特區治理效能是關鍵
夏主任多次強調，把「行政主導」堅持好、完善好，就是提升特區治理效能；當中關鍵就是香港政府的「治理效能」。他指出，「行政主導」在特區實際運行中，不都是一帆風順的；對反對、破壞、干擾「行政主導」，必須保持高度警惕。「行政主導」也需要立法機關、司法機關積極支援配合，才能夠形成強大治理合力。特區行政立法司法機關各司其職、各負其責、協作配合，是「行政主導」體制的要義所在。
所以歸根到柢，「行政主導」就是香港特別行政區的治理方式、治理能力，及施政成效的問題。這既有香港的部分，也有中央的角色。無可否認，良政善治是香港回歸以來長期面對，又尚未根本解決的挑戰。
作者是新範式基金會總裁
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