江玉歡：走向「共鳴」——重塑香港行政立法關係的憲制邏輯與治理藝術

【明報文章】香港行政與立法關係正處於一個深刻的歷史調整期。完善選制實施了幾年，立法會運作效率提升，特區政府施政阻力明顯減少，「行政主導」正從憲制文本藍圖加速轉化為治理層面的現實。這一轉變無疑值得肯定，但也引發一個觸及制度根本的問題：當政治舞台上的激烈對抗消失後，權力制衡是否依然存在？

要回答這問題，必須回歸香港特區政治體制的原點。本港政治體制是以《基本法》為準繩、以行政長官為核心的行政主導體制，此體制並非某種形式的「行政專制」，而是建立在獨特的法律授權基礎上。行政長官身兼特區與特區政府首長雙重身分，這一設計賦予行政權在政制運作中的核心地位。在法律層面，根據基本法第74條，凡涉及公共開支、政治體制或政府運作的法律草案，議員不得提出；倘涉及政府政策，提出前須經行政長官書面同意。這一排他性的權力，從根本排除了「立法主導」的可能，確保政府在社會重大事務上的決策權和主導權。

但行政主導的初衷絕非權力的獨腳戲，而是在保持行政效率之同時，引入必要的監督。在理想的憲制模型中，制衡是為了修正偏差，配合是為了提升效率，兩者並非零和博弈。立法會通過審核預算、質詢政府、辯論公共利益問題等職能，對行政權形成必要的約束。

三權多維結構

組成特區管治法治基礎

深入剖析這種制衡機制，我們需關注行政機關在「規範性文件」制定中的自主權及其邊界。本港法制體系裏，行政機關擁有制定附屬法例（即行政立法）的權力，這是一種典型的「授權立法」。值得注意的是，與澳門行政長官擁有制定獨立行政法規的廣泛權力不同，香港附屬法例通常有顯著的從屬背景，旨在配合實施立法會通過的主體條例。

從效力位階看，附屬法例低於主體法律，且不得牴觸已有條例。這一精巧的法律設計，體現了雙重邏輯：一方面，它確保行政權於執行細節上的靈活和效率；另一方面，它保留了立法會對行政立法的終極監督權。立法會有權質詢附屬法例的制定，並通過法定程序對其修改或廢止。更進一步看，本港法院通過司法覆核，對附屬立法做合憲審查，構成第三道防線——當行政機關制定的規例被認定超越母法授權，或違反基本法時，司法權便會介入。這種「行政主導、立法監督、司法保障」多維結構，共同構成特區管治的法治基礎，確保行政權在透明且可預期的範圍內運作。

既然制度設計如此嚴密，為何過去行政與立法關係屢陷僵局？原因在於，行政主導的實現，很大程度上依賴行政長官及其政府能否在立法會取得穩定支持。若雙方在政治取向上存在根本斷裂，制衡就會異化為破壞，行政主導往往會陷入「制度設想」與「管治現實」的巨大落差裏。

隨着落實「愛國者治港」原則，香港行政與立法關係迎來了重塑治理文化的契機。這種理想狀態，可以用一種協同共鳴的藝術感來形容。早前英國凱特王妃與女兒在公眾場合展現鋼琴二重奏，引發了我關於默契與和諧的深層思考。在政治治理中，行政與立法關係也應追求這種「合奏」效果。

於行政主導的新框架下，行政機關如同樂曲的主旋律，負責設定政策方向、節奏與基調；立法機關則如同和聲與伴奏，通過嚴謹審議與監督，確保旋律的豐富與悅耳。二重奏之成功關鍵，在於參與者之間互相信任和實時配合。倘行政機關獨斷專行、不聽取立法機關的反饋，旋律就會變得單調且難以產生共鳴；反之，若立法機關刻意製造噪音干擾主旋律，合奏就會變成刺耳雜音。

這種協同感，要求行政與立法機關必須有共同的奮鬥目標。當雙方不再視彼此為敵手，而是建設香港的搭檔時，行政與立法關係方能產生如二重奏般和諧且有力的治理效果。

行政立法如「二重奏」 要不單調不刺耳

如今在新政治生態下，行政與立法的監管重點正經歷着從「政治姿態」向「實質內容」的轉變。立法會審議法例及其他議案時，更多關注其專業性、執行細節與民生影響——這種基於專業主義的監督，不僅沒有削弱行政主導，反而通過提升立法嚴謹性，為政策的順利實施提供了更堅實法理保障。

綜上所述，香港行政與立法關係的重塑，不僅是權力的重新運行，更是一種管治文化的深刻再造。整個社會能否達到「合奏」境界，取決於行政與立法機關能否在不同角色定位裏，找到共同的律動與節拍。當「行政主導」在「立法監督」的伴奏下奏出和諧樂章，香港的良政善治才算真正落到實處。

作者是律師

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[江玉歡]