黃智誠：災前災後：減少災害風險與災害後續問題

【明報文章】在哀悼大埔災難級大火失去的百計生命和破碎的千計家庭的當下，我們研究所所在的中文大學、醫學院和公共衛生及基層醫療學院均反覆提醒大家在這個艱難時刻要與受災社區團結一致，致力提供一切可能的支援。在這千頭萬緒的時候，我們研究所想從災害研究的專業角度強調在救災應災的緊急事態中常常被忽略的兩點：減少災害風險最符合成本效益和不要忘記災害後續問題。

應災政策重要 提高公眾防災認識

兩年前研究所在《明報》發表了一系列與氣候變化和災害風險相關的文章，其中一篇開首便提到：「災害的特性是它不會常常發生，因此我們往往對災害準備不足；只有當災害真正發生的時候才能為檢視災害應對政策打開一扇窗。」此語又再一語成讖。研究所當時提到，「災害研究專家一再强調，災害應對從救災轉向減少災害風險的角度，對減低災害中的生命和財產損失更具成本效益，也可以大大降低救災的需要。從減少災害風險的角度，可以通過分析災害風險的三個組成部分，即隱患（hazard）、暴露（exposure）和風險脆弱性/應對能力（vulnerability/ capacity），去評估應對災害的政策。」面對火災這種突發性災害（sudden-onset disaster，即迅速發生並造成即時影響的事件），救災的反應時間很短，以減少災害風險為核心的應災政策尤為重要。除了留意火災隱患（包括可助燃的高風速和低濕度），應災政策也要致力減低「暴露」和「脆弱性」這兩個災害風險的組成部分。我們需要對已有的建築物、維修中的建築物以及即將興建的建築物進行科學的火災風險評估，考量它們暴露於火災隱患的程度，通過謹慎和風險為本的規劃，減少災害暴露；而應災能力建設則有助減少那些仍然暴露於災害隱患的市民的災害脆弱性，尤其是長者、殘障和少數族裔等有特殊需要的弱勢群體。

建立一個簡單、清晰和可化為行動（actionable）的預警系統是能力建設的重要一環。天文台現行的火災危險警告系統考慮了有利於火警發生及擴散的天氣因素，如低濕度及高風速，以及由漁農自然護理署提供有關草木乾燥情况的資料，以決定是否發出「黃色火災危險警告」（火災危險性頗高）和「紅色火災危險警告」（火災危險性極高），以提醒市民注意及採取防火措施。然而，現時火災危險警告系統建議的防火措施和行動似乎集中於山火的預防，而對建築物的防火措施和行動就沒有太多着墨。如何令預警化為行動（例如在火災危險警告發出時再確認樓宇的逃生路線和滅火設備的位置，檢查逃生路線是否暢通，防煙門是否關好，火警鐘和滅火設備是否正常運作），並向公眾廣泛宣傳，是預警系統可以改善的地方。

除了採用自上而下的方法制定相關政策，自下而上通過社區教育提高公眾對火災風險的認識，增強回應火災危險警告的能力，以至在地定期實行應災相關的演練，也是十分重要的。我們研究所早年進行過一項全港隨機電話訪問，發現大多數被訪者（82.3%）不認為香港是個容易受災的城市，而受訪者中只有7.1%認為火災是最可能發生的大型災害，而分別有72.4%和12.6%認為傳染病和颱風最可能發生（註1）。2018年颱風山竹吹襲後的同類調查，發現市民的災害意識有所下降，有92.2%的市民認為香港不是一個容易發生災害的地方，只有9.4%認為颱風造成巨大風險（註2）。然而，香港每年平均發生萬多宗火災，死傷超過600人，其風險實遠高於颱風。要扭轉公眾的相關災害意識，鼓勵居民在建築物定期走火警演習，讓他們事先熟悉逃生路線及滅火設備的操作，並了解在火災危險警告發出時應採取的具體行動，公眾教育十分重要，尤其要為長者、殘障和少數族裔（如外傭）等有特殊需要的弱勢群體度身訂做他們易於理解的信息和運用的設備。

在大埔發生災難級大火那個不幸的11月26日的前一天，研究所團隊成員正身處瑞士日內瓦世界衛生組織總部，參加一場有關「風險導向治理以管理災害風險」的國際會議。來自各國的案例再次提醒我們，減少災害風險在降低災害脆弱性與維持韌性方面依然至關重要。拯救生命與生計是減少災害風險工作的核心，這需要健全的治理（governance）。儘管全球在減少災害風險方面已有進展，治理缺口仍是有效風險管理的重大障礙。這些缺口包括制度框架薄弱、部門間協調不足、資金匱乏，以及社區參與有限，都阻礙了災害的準備與應對。會議的一個關鍵面向是社區參與和能力建設的重要性，包括推動社區主導的災害準備與應對倡議、加強風險溝通與公共宣導活動，以及賦予社區領袖決策權與資源，以便因地制宜進行減少災害風險工作。

我們研究所兩年前也提出：「由整個社會共同肩負的災難應對將更為高效。這牽涉以社區為本、地方層面的行動和公益慈善精神。個人應該被賦予知識和資源，以便可以在災難中自助和互助，同時要鼓勵應災的義工群體，這對在災難中被孤立的社區尤其有幫助。這需要培育以善心為本的義工理念，以及社區中的一體、信任、凝聚和公益慈善意識。動員社區義工的能力可以加强社區災害韌性，加快復常過程。借助手機應用程式等通訊科技，社區可以及時接收預警和信息，採取自助和互助行動。」

災難何時「結束」？

除了在災害研究領域差不多是老生常談的減少災害風險以外，我們研究所開始關心災害研究中一個被忽視的前沿領域：當一個災難被宣告「結束」時，什麼時候、對誰而言才算是真正的「結束」，而之後又會發生什麼？「結束」的宣告如何塑造人們對危機的個人經驗、持續獲得的醫療和健康照護以及相關的責任？在大埔火災後的那個星期，研究所的同事遠赴巴西參加了一個名為「結束之後：全球衛生中疾病、災害和藥物的生活經驗和後續問題」的國際研究計劃團隊的合作會議。這個由維爾康基金會（Wellcome Trust）資助，牛津大學牽頭，橫跨四大洲（非洲、亞洲、歐洲和南美洲）和多個學科，為期8年的全球衛生研究項目，其中一個目的是探討在災害被官方宣告「結束」之後，災害災民心理以及身體所持續造成的影響，尤其長者、殘障和少數族裔等有特殊需要的弱勢群體。作為項目的亞洲合作伙伴，研究所將在今後幾年在本地進行大型的訪問研究。根據團隊的初步觀察，要維持社會對各種災害「結束」後災民的關注殊不容易。對災民而言，災害何時算是「結束」呢？對大埔火災千計災民身心未來的照顧這個挑戰，才剛剛開始。

註1. Chan EY, Yue J, Lee P, Wang SS. (2016). Socio-demographic Predictors for Urban Community Disaster Health Risk Perception and Household Based Preparedness in a Chinese Urban City. PLOS Currents Disasters. 2016 Jun 27. Edition 1. doi: 10.1371/currents.dis.287fb7fee6f9f4521af441a236c2d519.

註2. Chan EYY, Man AYT, Lam HCY, Chan GKW, Hall BJ, Hung KKC. Is urban household emergency preparedness associated with short-term impact reduction after a super typhoon in subtropical city? Int J Environ Res Public Health. 2019;16(4):596.

作者是香港中文大學醫學院賽馬會公共衛生及基層醫療學院CCOUC災害與人道救援研究所副所長

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[黃智誠]