觀點
江玉歡：從殮房收費看治理現代化：告別「以罰代管」 回歸「公共價值」
【明報文章】近期，本港醫管局就公立醫院殮房存放遺體收費一事，引發社會廣泛關注。雖然當局最終從善如流，將免費存放期由原擬的首3日，放寬至首28日，緩解了部分公眾焦慮，但此一政策轉折過程中所暴露出的施政思維短板，卻值得深究。
制訂政策的起點，在於準確界定問題。醫管局提出收費機制的初衷，是為了解決殮房使用量爆滿、流轉率不足的難題。然而，運用系統思維來審視，我們必須區分「症狀」與「病灶」。殮房爆滿是「症狀」，但其「病灶」，究竟是市民濫用服務的「道德風險」，還是系統性的「供給短缺」？事實上，殮房使用量爆滿，有明顯的「季節性」與「偶發性」特徵（例如農曆新年習俗導致延後出殯、冬季流感高峰期死亡率上升）。如果殮房擁堵源於不可抗力的季節因素或殯儀行業的處理瓶頸，那麼單純通過價格機制來改變家屬行為，無異於緣木求魚。
強行徵費 無法疏導殮房流量
從政策工具（policy instruments）的選擇來看，收費屬於「負向激勵」，其有效性的前提，是目標群體（家屬）擁有完全的自主選擇權。然而，在親人離世的混亂與悲痛中，家屬往往是被動的，受制於火葬場排期、喪葬習俗及殯儀館檔期等。此時強行徵費，不僅無法疏導流量，反而會構成對無助者的懲罰。
進一步講，一個政策的優劣，不僅取決於其目標是否高尚，更取決於其執行是否具備可操作性。從新制度經濟學（new institutional economics）中的交易成本理論（transaction cost theory）來看，當局此次新收費方案，於實務層面存在巨大的隱性成本。首先是產權與責任的界定模糊——死者已矣，遺產承辦人未定，誰是繳費的法律主體？在本港的繁複遺產承辦法律程序中，確定一名有權處理死者財產的代表，往往耗時數月。若在此期間產生逾期費用，醫管局向誰追討？
其次，是執行成本與收益的倒掛。如果逝者家屬無力支付或拒絕支付數千元的遺體存放費，公營機構啟動法律程序追討的行政成本（律師費、法庭費、人力成本），極可能遠超欠款本身。這將導致一個荒謬的結果：為了維護收費的嚴肅，政府需投入不成比例的公帑，或者最終只能夠撇除這些「爛帳」，變相由守法付費的市民補貼違規者。這不僅違背財政紀律，更破壞了法治社會的公平原則。
此外，前線人員的壓力，亦是不可忽視的成本。政策的最終執行者，是醫院前線職員與社工。在缺乏清晰指引與豁免機制的情况下，要求他們向痛失至親的家屬追討費用，將極大地增加醫患摩擦，耗損社會資本。
自1980年代以來，受「新公共管理」思潮影響，各國政府傾向引入市場機制（例如用者自付）來提高公共服務效率。然而，哈佛大學教授Mark Moore認為，政府的職責不僅是追求效率，更在於創造公共價值、維護社會公平與正義。公共殮房服務不同於一般的商業倉儲，它具有強烈的公益屬性與人道色彩。在本港經濟市道未明、通脹壓力上升的當下，數千元額外開支，對許多家庭而言並非小數目。「慎終追遠」是華人社會核心價值，若因經濟原因迫使家屬在未準備好的情况下匆忙處理後事，將對市民的幸福感與社會和諧造成隱性創傷。
倘缺完善酌情豁免機制
收費變霸凌弱勢群體
申訴專員公署曾在其調查報告裏明確指出：醫管局檢視收費時，須平衡「家屬恩恤需要」與「社會觀感」。這意味着，制訂政策必須具備溫度。如果一個政策在財務報表上是「盈利」的，惟在社會心理帳本上是「虧損」的（例如引發公眾對政府涼薄的觀感），那麼這個政策在政治上就是失敗的。特別是對孤寡老人、海外親屬無法及時回港等特殊群體，若缺乏完善的酌情豁免機制，收費政策將演變成對弱勢群體的「制度性霸凌」。公共政策應當是社會的安全網，而非壓垮駱駝的最後一根稻草。
此次公眾殮房收費爭議，反映的其實是行政邏輯與社會現實的脫節。當局在尚未掌握具體滯留成因之前，便急於以經濟手段解決管理難題，這種做法難免給人一種閉門造車的觀感。真正的良政善治，不應僅僅着眼於追求行政效率，更應審視政策背後是否具備充分的事實基礎。
政府未來的施政重點，應當從單純的行政管控，回歸到以人為本的服務本位。這意味着制訂政策必須基於詳實的調查研究，而非主觀臆測。如果在後續檢討裏發現收費無助解決設施爆滿，當局應該有勇氣修正路線，將資源投入到更根本的土地規劃與擴建設施，而非固執於手段本身。同時，任何涉及收費的政策，都必須考慮執行層面的可行性，及對弱勢群體的影響，避免令前線人員陷入兩難，更不能讓剛喪親的市民感到雪上加霜。
歸根結柢，現代政府的治理能力，在於能否在剛性的制度規範與有溫度的社會關懷之間，找到平衡。只有當權力懂得謙卑地服務於民，政策才能夠真正落地生根。這才是社會長治久安的基石。
作者是立法會議員
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