觀點
歐錫熊：增加財政資源 完善基層安全網
【明報文章】特區政府財政預算案的諮詢工作，一般在12月展開，社會各界會提出不少寶貴意見。此文旨在拋磚引玉。
先說宏觀經濟情况：今年第三季消費回穩、出口強勁和金融表現亮麗，經濟按年顯著增長3.8%，令人鼓舞；然而失業率持續上升至3.9%，較一年前高0.9個百分點。如果扣除30多萬的外傭人數，未經季節性調整的失業率上升至4.5%，較一年前高1個百分點。失業人數較一年前增加3.6萬多，至15.5萬多人；就業不足人數增加1.4萬多，至6萬人——顯示經濟似由「無就業式復蘇」（jobless recovery）進入「無就業式增長」（jobless growth）。
經濟處於「無就業式增長」狀况
面對地緣政局轉變、大灣區經濟融合、科技和AI（人工智能）浪潮衝擊，以及地產市道尋底待反彈，香港正經歷一個轉型期，部分傳統行業處於收縮或停滯狀况；而新產業則需進一步開花結果，創造職位的速度有待加快。筆者對香港的經濟前景是樂觀的，不過今一輪的轉型期，有頗高的不確定性，亦不可能一蹴即就。
今年諾貝爾經濟學獎，頒予3位在研究以科技促進和維持經濟增長的理論上有貢獻之學者。倫敦政治經濟學院的Philippe Aghion和布朗大學的Peter Howitt，按熊彼得（Joseph Schumpeter）理論共同發展的「創造性破壞」（creative destruction）模型，頗能用於描述當今世界備受科技和AI衝擊的經濟情况。
世界面對「創造性破壞」衝擊
按此理論的思路，維持市場公平競爭和促進科技持續發展，是有必需性，亦必然要接受夕陽行業會收縮和低生產力的公司會被淘汰。另一方面，「創造性破壞」會引起「打工仔」的不安和焦慮，因此政策上需要在教育、再培訓和社會安全網方面多做工夫，裝備和幫助工人從衰落的行業及工種，過渡到擴張的行業和工種。特區政府在教育和再培訓方面，已投放不少資源，但為基層工人而設的社會安全網或有完善空間。
經濟轉型會擴大收入差距，這也是「創造性破壞」模型的邏輯結論。如果依賴「涓滴效應」（trickle-down effect）來解決問題，難免是較消極的做法，效用需時而且不確定。「涓滴效應」是指在經濟增長時優先獲得經濟利益的公司和個人，通過投資和消費「涓滴」到社會其餘階層，從而使整體經濟受益。
香港是富裕經濟體，人均GDP（本地生產總值）去年是54,100美元（約42萬港元），高於不少先進國家，包括英國（52,650美元）。一方面，香港要全力推動新質生產力的發展，另一方面，香港是有能力於轉型期為基層工人提供更強支援，在失業綜援、在職家庭就業不足津貼及再就業津貼試行計劃之外，加建安全網，減低基層墮入貧窮的風險。在經濟發展策略上，是可以做到雙管齊下。
提高稅率 不會實質影響競爭力
要加強社會安全網，就要增加財政資源，香港有加稅空間來增加政府財政收入。根據經濟合作暨發展組織（OECD）數據，2023年OECD經濟體的稅收跟GDP的比例，平均是33.9%，而在瑞士洛桑國際管理發展學院（IMD）編訂的2025年世界競爭力排行榜居首位的瑞士，稅收為GDP的27.1%。根據本港稅務局年報顯示，香港在2023/24財政年度的總稅務收入是3420億元，即GDP的11.5%，是極低稅的地方。即使香港提高一些稅率，對競爭力不會有實質影響，何况本港競爭力並不是單靠低稅率。
香港有較大空間提高來自個人收入的稅收：2023/24財政年度，來自個人收入的稅收僅佔GDP的2.9%，遠低於OECD經濟體的平均8%。在2024/25財政年度預算案，財政司長提出對薪俸稅及個人入息課稅實施標準稅兩級制，預計每年財政收入增加約9億元。這無疑是正確的方向，但應該可以走得更遠一些。
增財政收入 建立「失業援助金」
根據稅務局年報所載的薪俸稅數字，於2022/23課稅年度，每年入息在100萬元以上至200萬元之間的納稅人有16萬多，最後稅款評為226億元，筆者推算有效稅率（effective tax rate）約為10.2%；入息在200萬元以上至500萬元之間的有5萬多人，最後稅款為194億元，有效稅率約13.6%；而入息超過500萬元的有1萬多人，最後稅款為179億元，有效稅率約14.8%。
假設通過調整稅階和個別稅階的稅率，將這3組高收入納稅人的有效稅率，分別提高1個、2個和3個百分點，薪俸稅的新增稅收可以達到近90億元。如果將有效稅率的增幅減半，新增稅收約45億元。相信有關部門可以用更新、更詳細數據，做更好的估算。
增加薪俸稅，對來自海外之駐港僱員的影響有限，增加後的稅率仍屬很低水平，相信較他們的原居地稅率仍低不少。對高收入的本地居民來說，他們不少是經濟增長和轉型的得益者，有義務、有能力為社會做出更多貢獻。
特區政府在改善民生的工作方面，已做了不少工夫；新增的財政收入，可以加強社會安全網，特別是幫助於轉型期失去工作的基層工人。設立「失業援助金」是最直接方式，所需要的每年開支，會視乎領取者資格及援助金額。在制訂資格和金額時，要在幫助基層工人紓緩生活壓力、防止濫用及避免減弱工作誘因之間取得平衡。假設向申請者列出較嚴格要求，例如：
（1）於過去24個月未領取過失業援助金，並有相當於18個月全職工作的工作時數；
（2）於過去兩個月失業或工作時數少於某一低水平；
（3）同住家庭成員總流動資產少於30萬元。
另一方面，假設符合要求的申請者可以每月獲派6000至8000元，最多3個月；再假設未來一段時間的平均失業人數為15萬（相比今年第三季的15.5萬多人，過去10年平均的14.3萬多人）。一般而言，有四成或更多的失業者的失業時間是少於兩個月，符合要求申請援助金的失業人數，應該不會多於失業總人數的三成。在這些假設下，「失業援助金」每年平均支出不會超過30億元。
勿低估建設守望相助社會所面對的阻力
增加對高收入人士徵稅，並用以設立「失業援助金」，是收入再分配的措施。通過這機制，在經濟增長得益的高收入者，可幫助緩解於轉型期的失業基層人士之生活壓力。這建議跟採用「以人為本」作為中心，推進「共同富裕」和「普惠包容」的發展目標，是一致的。
建立守望相助的社會，是中國文化傳統願景，大同世界一直為中國人所嚮往。這願景其實不分中外，惟又不可低估會遇上的阻力。基督教《聖經》是影響西方文化的重要典籍，使徒保羅在〈哥林多後書〉第8章第13至14節，向較富裕的外邦信徒勸捐，他說：「我不是要別人輕鬆、你們受累，而是要均勻（a fair balance）；就是要你們現在的富餘補他們的不足，使他們的富餘將來也可以補你們的不足，這就均勻了。」他冒着風險，拿着外邦信徒的損款，前往耶路撒冷去救濟貧窮的猶太人教徒，結果，他為團結教會付出很大代價。
作者是前政府經濟顧問
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