何濼生：環保政策（下）：環境資源徵費的設計

【明報文章】筆者上篇（刊2025年10月28日《明報》）提到，經濟學家庇古（A. C. Pigou）錯在不經意地假設每種人類活動都代表既定的技術，亦因而有其既定溢外效應跟活動度量的關係；經濟學家高斯（Ronald Coase）則錯在忽視了精神情緒成本亦屬社會成本。

傳統的經濟學，視分配與經濟效率為兩個不同維度，互不相干。然而早於1969年，學者H. Hochman和James D. Rodgers在頂尖的The American Economic Review發表了一篇題為〈柏列圖的最佳再分配〉（Pareto Optimal Redistribution）文章。光是題目，據芝加哥學派的論說，已屬離經叛道。其後學者Peter G. Warr於同屬頂級學刊的Journal of Public Economics，發表了〈柏列圖的最佳再分配和私人捐贈〉（Pareto optimal redistribution and private charity）一文。此外，還有其他數篇都視不同分配方案為足以影響經濟效率的文章。

這些論述的理論基礎，主要涉及所謂「utility interdependence」，即有些人自覺的效益可能涉及他人效益，即是說別人生活好過一點，自己也會感覺好一點。因此，高收入人士的稅後收入少一點，若能夠使其他人生活好過一點，自己的主觀效益也會好一點。這個考慮正是「損有餘而補不足」或會有利各方的依據。

「心理尚品」與「心理惡品」

筆者認同世上有很多善心的人，會因目睹別人痛苦而感到不快，並因知悉別人脫離苦困而喜形於色，但不認為「utility interdependence」是好的理論方向——把人家的效益函數放進自己的效益函數，成為自己效益的決定因素，意味着人家的效益稍高，便直接會提高自己的效益，惟由於信息成本，根本沒有可能。不過，凡是人都有精神情緒，不少人會因為社會上有累進稅和有安全網，而對社會產生自豪感和歸屬感。我稱這些為「心理尚品」（mental goods）。相反，如果產權界定污染方有權隨意做利己的污染環境行為，社會上人人自危，便產生「心理惡品」（mental bads）。「心理尚品」就如有市場價值的物質商品，有利於社會福祉；「心理惡品」相反，是有損社會福祉的社會成本（social cost），不能當作不存在或「無傷大雅」。

正因為有損社會福祉的「心理惡品」必須得到正視，去年香港政府試推的固體廢物徵費計劃，擱置有理。該計劃牽涉的合規成本（compliance cost）巨大，當中包括：清潔工需防止不付錢非法棄置垃圾而工作量大增，市民於心不忍；有強烈環保意識的人，本來自覺地使用已經重用多次的膠袋裝垃圾，卻要再買指定膠袋，並以之作為繳付廢物處理費的手段，感覺不會好；環保意識低的人鑽空子規避付費，有公民責任感的人對他們不齒、心裏不平；護老院難免要棄置不少紙尿褲、尿片，垃圾特別多，成本大增，有可能影響服務。

為準確徵費而增社會成本 明顯不智

然而，「污染者自付」的概念沒有錯，錯的只是推行方不諳人性，推行的手法為了追求完美反而弄巧成拙。其實，我們生活難免都會造成污染，因此我們都應該付費。然而，倘若為了要做到準確的「多污染多付，少污染少付」，竟要付出更高的社會成本，卻明顯不智。我們為了要準確徵費，卻蹉跎了20年，倒不如學新加坡按戶收費。按戶收費當然不準確，惟行政和合規成本低。20年前本港曾探討按戶收費方案，卻不獲採納，結果失去非常重要、本來可以徵集用來支持回收業的收入，實在可惜。按戶收費方案易行可行、具教育意義，又能夠支持回收業，應該盡快上馬！

隨着監測能力上升，碳排放交易從理論變成現實，反映合規成本可能隨科技演變而生變。然而，現時的碳排放交易方案其實有一個缺失，就是設計上，利益都向早已經於高排放工業經營多年的企業傾斜，而對新入行者不公。這就是免費把碳排放權贈給「排放老行尊」（稱「grandfathering」），新入行者要買配額才能夠排放，「老行尊」卻可把自用以外的配額轉售賺錢。學術界不乏不滿聲音。如今，保護「老行尊」利益的制度已逐漸淡出，雖然這個過程並不容易，但方向卻非常清晰，原因是既合情也合理。筆者早就反對「老行尊」享免費配額的做法（見Ho, 2006）。

由「老行尊優先」過渡到較公平的制度，有兩個方向，惟這兩個方向亦可同時推行。根據國際能源署（International Energy Agency）資料，2005至2007年間，歐盟區的溫室排放免費配額全歸「老行尊」；第二階段，即2008至2012年，九成免費配額給予「老行尊」，其餘大部分採取指標指導派送（benchmarking，即按達標程度送贈），小部分採取競投方式；第三階段（2013至2020年），五成七配額採用競投，四成三採用指標指導，即給行業排放表現最佳的十分之一派送免費配額。

減碳排放 必須有序

鑑於現時氣候變暖問題迫在眉睫，減碳排放議題大熱，但溫室氣體何止碳。是以碳排放交易的對象，也包括其他溫室氣體。由於甲烷（methane）和笑氣（nitrous oxide）等造成的溫室效應，遠高於二氧化碳，這些都會按「二氧化碳等效轉換因子」（CO2 equivalent），以相同的全球加暖潛力，把甲烷、笑氣或其他氣體重量，轉換成等效的二氧化碳重量，在同一個平台交易。

有人問：碳交易平台是不是等同「有錢大晒」？答案是：人類步向碳達峰、碳中和，以至把大氣層的溫室氣體進一步減少，必須有序，否則短期震盪太大。從公共利益角度出發，污染物按當時的社會成本徵費，是最佳做法，可以推動有序減排。可惜，如今有政客仍否定氣候變暖。如此反科學，卻仍能夠獲選登上政壇、掌握大權，反映「票箱民主」對善治未必有利。

參考文獻：

（1）Brian Bridges & Lok Sang Ho (eds) (2010). Public Governance in Asia and the Limits of Electoral Democracy, Edward Elgar.

（2）Harold M. Hochman & James D. Rodgers. Pareto Optimal Redistribution. The American Economic Review, 59(4) Part 1 (Sep., 1969), 542-557.

（3）Ho, Lok Sang (2006). A system of emission rights auction with revenue plowback. CPPS Working Paper Series No.173.

（4）Warr, Peter G. (1982). Pareto optimal redistribution and private charity. Journal of Public Economics, 19(1): 131-138.

作者是嶺南大學潘蘇通滬港經濟政策研究所前所長、香港教育大學應用政策研究及教育未來學院兼任教授

（本網發表的時事文章若提出批評，旨在指出相關制度、政策或措施存在錯誤或缺點，目的是促使矯正或消除這些錯誤或缺點，循合法途徑予以改善，絕無意圖煽動他人對政府或其他社群產生憎恨、不滿或敵意）

[何濼生]