觀點
周永新：對焦市民需要的民生福利措施
【明報文章】今年行政長官李家超發表的施政報告，民生福利的討論所佔篇幅不多，且放在報告的最後部分，並沒有引起市民太大關注，傳媒報道多有忽略。這樣，民生福利服務的發展，是否受到政府忽視？筆者的看法是，李家超並沒有忽略市民福利，而是把服務的發展聚焦於幾個近日市民關心的社會議題，包括：（1）市民的精神健康狀况，特別是學童輕生的傾向；（2）老弱和照顧者因失援而發生的悲劇；（3）人口高齡化下如何照顧長者；（4）沒有「貧窮線」下如何精準扶貧；（5）出生率持續偏低的情况下如何鼓勵生育。
社會變化與社會問題密不可分
針對以上市民關心的議題，李家超在今年施政報告第九章「安居生活 關愛共融」裏的第八節「社會福利」和第九節「社會發展」，總括了一連串政府於未來一年將要實行的措施和對策。
在評論這些措施和對策之先，筆者要解釋的是：社會問題之所以出現和受到社會關注，與社會經歷的變化是密不可分。例如如果沒有人口高齡化，長者之照顧不會成為嚴重的社會問題。因此，評論之先，首先就得了解社會出現了什麼變化，及其中產生的問題，這樣才能夠務實地評價政府推行的措施是否收效。單是指摘政府沒有解決問題、什麼「學童輕生一個都嫌多」的說法，沒有實質意義。
這樣，什麼是現今香港社會面對的變化？與民生福利有什麼關係？簡單來說，近年香港面對的社會變化，有以下3項。
第一是家庭的組合變得愈來愈單薄。香港住戶平均人數是2.5（不包括外籍家庭傭工），在傳統觀念裏，住戶只有2至3人，是否可稱為家庭？這樣的家庭組合之下，不少住戶只有一人獨居，特別是年長一代。除此以外，由夫婦兩人組成的家庭，他們如不是沒有子女，就或是子女長大後已沒有與他們同住。這樣單薄的家庭組合，不僅會持續下去，且會嚴重削弱家庭傳統以來的照顧功能。
第二是人口正受到「高齡化、少子化」衝擊。關於這個大趨勢，本欄過去有詳細討論，一些觀點不再重複。現在要補充的是：年齡愈長，孤獨感一般會增加，因為相識多年的親友逐一離去，而可以分享人生經歷的知己所餘無幾，生活難免變得單調和枯燥。育兒方面，愈來愈多人沒有養育孩子的經驗，他們雖可免去不少負擔和牽掛，惟子女成長過程帶來的歡愉和成功感，卻成為許多人無法彌補的人生缺陷。
第三是價值觀念愈來愈趨向以自我為中心，並以此衡量利益得失。因此，任何涉及社會整體利益的決策，有不同意見是意料中事，大眾共識卻付諸闕如；而政府所能夠做的，不是用利益作藉口，就是違規的市民必須付出沉重代價。個人既以自身利益為考量，並以此追求滿足和成就，一旦遭遇挫折，失敗感可想而知；若然加上生活承受的壓力，或無法承擔的責任，想法可能變得灰暗。
針對以上社會變化衍生的問題，今年施政報告提出了什麼應對措施？
（一）精神健康方面，應對近年學童輕生引起的關注，施政報告提出加強9項促進市民精神健康的措施，其中包括恒常化現於中學實施的三層應急機制，並擴展到小學4至6年級試行。社區精神健康方面，政府將加強推廣工作、鼓勵學校人員接受相關培訓，及構建關懷同行者的支援網絡。衛生署也將更新指引，減低社交媒體對兒童及青少年精神健康的影響。整體而言，為改善市民精神健康，政府策略已從過往補救性的治療，轉向提升市民的正向思維、提供適切支援和輔導。
（二）精準扶貧方面，今年施政報告首先肯定的是李家超任內推出的幾項扶貧計劃，包括：「共創明Teen」計劃、社區客廳、在校課後託管服務計劃。新措施方面，當局將推出「共建關愛社會資助計劃」，及為合資格領取在職家庭津貼之住戶設立有時限的現金獎勵。
「精準扶貧」應關注的扶貧新目標
李家超還承諾，將於2026年中發表《香港精準扶貧工作成果報告》。關於「精準扶貧」，筆者認為政府能否達到目的，衡量標準是當局能否將資源放在社會上最有需要的市民身上。李家超任內的扶貧對象，主要涵蓋3類人，分別是長者戶、單親戶、劏房戶。展望現屆政府餘下的兩年時間，還有哪些市民需要扶貧工作的關注？筆者有以下建議。
第一類是那些在經濟轉型中需要政府協助的就業人士，特別是現在的3.9%失業率看來還會上升。他們可能需要再培訓、考慮轉行或新工作適應上的支援。
第二類是健康（特別是精神健康方面）出現問題，而工作能力受到限制的人。他們未必是傷殘或無法就業，只因在治療或康復過程中需要政府的扶助，才能夠重新返回工作崗位。
第三類是照顧者的支援，這點下文討論。
（三）照顧長者方面，當局提出的措施是增加長者社區照顧服務券至1.6萬張，以及長者院舍照顧服務券增至7000張。這兩項應可縮短長者輪候服務的時間。優化大灣區養老安排方面，綜援受助長者如果入住指定的廣東省安老院，每月可獲5000元資助，名額1000個。而參加廣東院舍照顧服務計劃的長者，可供選擇的院舍增至24家，除可繼續領取社會福利金，還可從特區政府得到國家基本醫療保障開支的部分補貼。
大灣區養老「無縫」安排的挑戰
到目前為止，大灣區養老安排的重點，主要是協助長者支付使用灣區服務時的費用。不過，長遠之計，長者倘能夠安心於大灣區養老，他們必須得到當地退休和醫療服務的保障。也就是說，他們必須盡早參加當地的有關保險計劃。如何達到這種「無縫」安排，將是大灣區養老的重大挑戰。
（四）支援照顧者方面，相關措施有以下幾項︰一是繼續向低收入家庭的照顧者發放津貼；二是建立支援照顧者的數據平台，初步是連結社署、醫管局、房委會的數據。此外，政府將預留每年5億元的經常開支，作為加強支援照顧者之用。
以現時政府財政狀况而言，5億元經常開支是一大手筆。如何使用這筆經常開支？筆者建議可考慮在建立支援照顧者數據平台之外，進一步建立支援照顧者的地區網絡，例如在公共屋邨和地區民政處聘用專責人員，職務是組織照顧者與鄰居之間的互助網絡，發揮守望相助精神之餘，更可善用關愛隊在各區建立的連繫——畢竟照顧者與鄰居的接觸，總比單純利用數據來得親切。
（五）鼓勵生育方面，政府除延續2023年推出的「組合拳」鼓勵生育，更延長額外免稅額的時間至兩年、加強日間嬰幼兒照顧等。在「組合拳」措施下，本港總和出生率稍微從2023年的0.75，上升至2024年的0.84。不過「少子化」潮流很難逆轉，政府要加把勁才可突破。
總結而言，今年施政報告的民生福利措施，雖稍欠驚喜，卻十分「貼地」，切合市民關心的問題和需要。
作者是港大社會工作及社會行政學系榮休教授
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