觀點
何濼生：產業政策的理論和手段（中）：要怎樣的基建
【明報文章】成功的產業政策，對經濟的長遠穩定發展十分重要。其首要條件是高瞻遠矚，並善用市場和政府的優勢，而同時又能規避政府和市場的缺點。由於新加坡的領導層深諳此道，長期發展傲視全球。新加坡政府資料顯示：2024年獅城的人均GDP（本地生產總值）和人均GNI（本地總收入）分別為121,161及101,464新加坡元（現價計），明顯是成熟的高收入經濟體，卻仍能保持比香港高得多的經濟增長率。
產業政策須以績效為本
成功的產業政策，必定要「績效為本」。任何政策，必須科學地審視長遠社會效益和社會成本，並考慮可持續性，絕不會無的放矢，更絕不會主觀或衝動地出台損害社會效益的政策。新加坡對產業升級早有願景，積極造地、推動教育，也積極招商，並果斷引入外勞，又同時採用了「輸入勞工稅」和「行業輸入勞工倚賴比率」兩大奇招，成功在發展服務業的同時，維持製造業的GDP佔比不低於20%。
經濟發展，需要穩定的宏觀環境和社會政治環境。雖然新加坡行「票箱民主制」，其人民行動黨卻長期執政，反映政府政策沒有向利益集團傾斜，而是公共利益先行，是以深受國民愛戴。
宏觀環境和社會政治環境之外，經濟發展還需要優越的基礎建設。適切的基礎建設，不一定能夠賺錢，因此未必都能以商業形式自負盈虧運作。對社會十分重要、對經濟十分重要的基建，都有可能長期要靠政府補貼。正是這個原因，加上美國政治造成急功近利氛圍，以致美國的基建投入十分不足，甚至缺乏維修，大大影響了不少產業的健康發展。
良好基建降創業成本 也減營商成本
基建對經濟發展的重要性，較早期和知名的論述，是學者Arrow和Kurz（1970）與Aschauer（1989, 1990）。他們基於理論和實證研究指出，政府的投資支出對提升生產力十分重要。Aschauer直指，美國於上世紀70年代以來，在非軍事以外的公共投資的不足，直接導致生產力的上升速度大不如前。他認為公共投資，特別是像公路、機場、地鐵、食水供應、排污、電力供應等「核心基建投資」，對私營部門運作和提升生產力是十分重要。但長期以來，偏偏就是這些基建投入被忽視了。
近10多年來，拜登和特朗普總統都聲稱要重整美國基建，惟實質上業績卻乏善足陳。今年3月《財富》（Fortune）雜誌一篇報道稱，拜登政府推動《基礎設施投資和就業法》，花了不少錢去改善美國基建，水平卻只能說由「C-」進步至「C」而已。至於特朗普，其第一個總統任期於建設基建方面更是「雷聲大，雨點小」，雖然在競選時曾批評民主黨政府任由基建破落，惟上任後卻把競選承諾拋諸腦後，現在特朗普更連提也少提。
中國則與美國剛好相反，長期進取地投資基建，很多時候，甚至在窮鄉僻壤都花巨資修橋建路築高鐵，令部分旁觀者側目，直覺認為是「傻勁」，是以過度投資撐起經濟增長。但中國的經驗正好印證了Arrow、Aschauer等人的研判——投資基建是基於對產業政策和對市場經濟的理解，完全合乎科學。
迭升效應和規模經濟
首先談一談迭升效應。「迭升效應」是指由隨做隨學（learning by doing）和創新的乘數效應。以港珠澳大橋為例：大橋工程非常艱巨，必須解決多個技術瓶頸；但中國累積的經驗讓工程可以借鑑，加上工程師的技術實力和創新精神，最後一一攻破瓶頸，並締造不少創新業績，使往後能夠克服更具挑戰性的項目。
中國每年在基建方面的投入巨大，讓支援基建的企業可以大規模生產各類基建相關設備和組件，結果是大大提高成本效益。
消費者剩餘和生產者剩餘
基建投資巨大，當然要避免沒有效益的「大白象工程」，是以必須以科學客觀的成本效益分析，審視每個項目是否物有所值。然而，物有所值不等於可以收回成本並取得盈利。
首先我們要知道，社會效益不限於直接投資基建項目者的盈利。事實上，即使項目投資帳面有損失，其帶來的社會效益仍可能大大超過項目成本——第一，消費者剩餘可以十分巨大，「消費者剩餘」指項目對改善民生的價值；此外，還可能惠及私人企業，若企業因道路鐵路或其他基建降低了生產成本或多了生意，便可能因而賺更多錢，並可能僱用更多人。通常政府出資的基建項目，在國民收入會計中只以成本入帳，不會反映「消費者剩餘」。但因基建而惠及民企的利潤會反映出來，並會帶來利得稅收入。
產業基礎與文化教育
電力、水供應、互聯網，是今天大部分產業必不可少的投入，可說是一切產業的基礎，中國於這些基建落足工夫。電力和水供應，在傳輸和存儲方面都十分重要，「西電東送」、「南水北調」這些工程的構想，反映全局思維；而全局思維加上對科技和工程技術的掌握，使這些構想都成為事實，是活脫脫的「超好中國故事」。至於互聯網，更是信息轉遞的根基，其普及化為大批民眾造就創業條件。
敢想、能造、敢做，有賴文化和教育。是以中國長期重視教育，在教育方面的投放顯然是國家的重要投資。同樣，醫療、衛生、社會安全網也是十分重要的投資，能夠令國民有健康體魄、安穩少憂的社會環境，有利民企長遠投資。
結語
中國政府重視基建，以全局觀和高瞻遠矚視野，造就了全球唯一涵蓋全部《國際標準行業分類》（ISIC）兼有完整供應鏈的國家，對外資吸引力非常大，也解釋了為何中國在多個製造產業都處於領先地位。
參考資料：
（1）E. A. Kaplan (2025). “Is President Trump Sacrificing Infrastructure to His Anti-DEI Obsession?”, Aug 5, capitalandmain.com.
（2）Arrow, Kenneth J. and Mordecai Kurz (1970). Public investment, the rate of return, and optimal fiscal policy. Baltimore, MD: Johns Hopkins University Press.
（3）Aschauer, David A (1989). Is public expenditure productive?, Journal of Monetary Economics, 23(2): 177-200.
（4）Aschauer, David A (1990). Why is infrastructure important?
（編者按：上篇刊2025年9月17日）
作者是嶺南大學潘蘇通滬港經濟政策研究所前所長、香港教育大學應用政策研究及教育未來學院兼任教授
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