觀點
王卓祺：公共福利開支「超速」之困
【明報文章】回歸前港澳辦副主任陳佐洱以一句「車毁人亡」，痛斥英方大幅增加社會福利開支。今天，香港特區港人治港，公共福利開支指社會福利、醫療及房屋3項公共福利開支，升幅早已超過經濟的增長率（表1）。
陳佐洱「車毁人亡」論
當年陳佐洱只是苦口婆心而已，警惕英方為香港埋下地雷，一心為香港謀長遠利益。然而在港人治港下，公共福利開支仍然不敵人口老化、市民期望等因素，尤其是在林鄭月娥任內，公共福利開支（亦稱公共社會開支）從她接任時（2017/18年）佔本地生產總值（GDP）6.5%，大幅增加2.4個百分點至離任時（2021/22年）8.9%（表1）。
大家不要看輕2.4個百分點GDP，以2021年GDP計算，價值為688億港元！本文目的只是客觀描述近3屆特區政府公共福利開支增長超越經濟增長速度，是一個不易解決的困惑。
公共福利開支 所為何事？
西方國家或經濟體稱公共福利開支為福利國家的載體，以保證其公民享有適度基本生活保障的權利。香港不是國家，只是中央政府轄下的一個特別行政區，就算特區政府有責任為香港人提供基本生活保障，本文還是不以福利國家描述香港的公共福利制度，為了避免不必要誤解。
公共福利發展，是西方資本主義經濟體用來緩和階級矛盾及達至社會和諧的手段。最早的公共福利項目，是19世紀後期德國「鐵血首相」俾斯麥的勞工保險計劃，目的是藉此緩和工人的對抗。因為資本主義市場分配不公，公共福利開支實際上是政府介入經濟實行二次分配，藉此降低收入差距的手段。香港特區政府自回歸後，承繼了港英政府遺留下來的一套「小政府、大市場」治理模式。梁振英年代開始改變，例如其任內便積極展開扶貧工作，這可算是正面的公共福利政策。但是其任內公共福利開支佔GDP比率還是相當克制。這可能是拜時任財政司長曾俊華所賜——他與曾蔭權都是相信「小政府」的治理哲學。
但在林鄭月娥任內，正值3年新冠疫情，醫療衛生開支大幅增加可以理解。然而社會福利亦同樣大幅增加，除了人口老化的因素外，林鄭月娥對公共福利持較正面態度亦可解釋。她在扶貧工作中便經常表示，「滴漏理論」（指經濟增長的紅利會自然滲透至基層）對解決貧窮問題並不有效。不過在她任內，單一項社會福利開支也只是由2017/18年佔2.6% GDP，升至2021/22年的3.6%（表1）。若將經濟合作及發展組織（經合組織）的退休金開支作對比，便可知道這個開支比率還是相當低。2019年經合組織30多個國家，平均用於退休金是7.7% GDP；這只是退休保險金支付，還未計入家庭援助、失業保險及傷殘等社會福利或社會保障開支。香港的社會福利，實指社會保障制度為主的公共福利，還是相當克制。
公共福利開支的橫向比較
表2顯示，1980年經合組織30多個經濟體的公共福利開支，平均用了14.4% GDP，已經從1960年平均7.8% GDP，大幅提高了6.6個百分點。這是在1970年代西方國家爆發財政危機之後的一個簡要印象；20年後（1990年）是16.5%，2000年微增至17.3% GDP。
在發生歐債危機的2008年，經合組織平均為18.4%；2022年在加入不少南美洲及其他較落後的國家後，2022年還是升到21.1% GDP。若我們拿意大利為例，這個「歐豬五國」（葡萄牙、愛爾蘭、意大利、西班牙、希臘）之一的歐盟第三大經濟體，理應在危機爆發後遵守嚴格財政紀律，事實卻是相反。於歐債危機的2008年，它的公共福利開支佔GDP 24.9%，2022年還攀升至佔30.1% GDP。可以說，經合組織的經驗說明，公共福利開支易升難跌，就算是借債亦要維持。
2023/24年香港特區的3項公共福利開支佔9.4% GDP。這個公共福利GDP容量，只及經合組織上世紀60年代，如意大利（10.7%）及瑞典（10.2%）或今天後進國墨西哥（2022年9.7%），但是還不及哥倫比亞（2022年15.2%）的水平。若香港跟隨經合組織的發展軌迹，其公共福利開支只有「向北望」，難有「南下」的機會。
公共福利增長背後的邏輯
若從表2顯示經合組織跨越60年公共福利開支的增長速度來看，最近30年增速已放緩。我們可以較為肯定地估計，香港不會發展出歐洲發達經濟體如法國、意大利、瑞典等國家傾向二次分配的形態——不單止保障基本生活，還追求社會平等。但東亞日本及韓國的例子說明，公共福利開支有它的內在邏輯。東亞地區個人及家庭自助，敵不過經濟和社會結構力量。以近10年香港公共福利開支其中衛生及社會福利的增速，已經呈現着一個追趕形態。而且值得一提，香港是高人均GDP，這表示它現在的公共福利開支水平被嚴重壓縮。
西方國家公共福利開支的發展，有一個重要理論，就是工業化及現代化進程。今天的香港已進入後工業化年代，服務業佔絕大部分GDP；人口老化（2021年人口普查顯示，65歲及以上人口佔19.6%，2039年將達至31%）與家庭核心化（2021年香港家庭平均人數由2016年的2.8下降至2.7），這些社會結構的變化，會衍生一些個人不能控制的社會風險。公共福利因此有一個剛性的需求。這解釋了東亞地區的日本及韓國，表2顯示它們的公共福利開支追趕上來的理由。香港應該不會例外，尤其是在醫療及社會福利開支兩方面。舉例說，2024年底170萬65歲或以上長者，其中約有76萬人領取長者生活津貼，35.8萬人領取俗稱「生果金」的高齡津貼，還有11萬多人是綜援長者類別。3類長者，佔其人口約70%。2013/14年度社會福利開支553億元（佔GDP約2.6%），10年後2023/24年度已大幅升到1177億元（佔GDP 3.9%）。這些都可以說是剛性需求！
總結：公共福利「超速」是難解之困
當年陳佐洱善意一句「車毁人亡」，在媒體上熱鬧了一會。今天香港特區港人治港超過四分之一個世紀，公共福利開支的增幅，明顯超過經濟增長速度。公共福利開支大幅提高，是禍是福？客觀上說，公共福利投入是現代社會應對不可避免的社會風險的政府行為，對於受助者如公屋居民、公營醫院病人、社會保障長者來說，一定是福。若有禍的話，其一是公共福利開支是否影響香港經濟競爭力呢？到目前為止，這一論說還未有足夠證據，亦很久未有人提及。其二是構成財赤：過去幾個財政年度特區政府都錄得赤字，財政儲備亦大幅減少。其三是特區政府未來可能借債度日；當然這是用完財政儲備之後的事。
如何在財赤之下，應對不斷提升的公共福利訴求，是一門不易掌握的政治藝術。不過，若政府轉換思路，跟隨經合組織大多數國家，視赤字及舉債為平常事，這個公共福利「超速」之困，便輕易解開！
作者是香港新範式基金會資深研究員、香港中文大學香港亞太研究所名譽高級研究員
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