觀點
何濼生：產業政策的理論和手段（上）
【明報文章】傳統上，產業政策又稱工業政策，泛指政府刻意支持若干被認為重要或值得扶持的工業。諸如日本、韓國、台灣、新加坡等經濟體的工業化和經濟轉型之亮麗成績，廣被認為是產業政策成功的範例。
日本通商產業省（Ministry of International Trade and Industry, MITI），是今天經濟產業省的前身。二戰結束後，MITI於1949年成立，百廢待興之際，MITI特別關注一些關鍵工業如鋼鐵、汽車和電子的發展，一方面引入外國技術，另一方面向該等行業給予多方面支援，在稅務、關稅、補貼、基建、信息等多方面促進行業發展。
韓國、台灣、新加坡等經濟體亦有類似政策。韓國工業化初期，實行進口替代政策，重點發展應對本地市場需要的輕工業，如紡織、食品加工等。林毅夫教授批評import substitution違反比較優勢理論，但工業起步初期，國內市場提供本土工業初試啼聲之便，亦有其合理性。1960年代末至1980年代，隨着資本累積，韓國開始有條件發展鋼鐵、化工、造船、汽車等重工業。政府為關鍵企業提供貸款、補貼和保護性的政策，對相關企業幫助極大，惟也引致財閥冒起，反過來左右政治。然而韓國經濟冒起之快，當天的工業政策仍居功不小。
台灣早於1960年代初期，開始規劃位於基隆市的六堵工業區。其後多個工業園區相繼出現，最多人熟悉的是1975年開設的新竹產業園區；隨着產業升級的需要，1980年再開設新竹科學工業園。
星洲積極有為 值得虛心學習
新加坡則早於立國之前的1961年，已開始興建面積逾60平方公里的裕廊工業區（Jurong Industrial Estate）。星洲自1965年立國以來，一直由人民行動黨執政，從未間斷。政府積極有為，一方面填海造地，一方面積極引資，並刻意保持製造業在本地生產總值（GDP）佔比20%以上。新加坡近年再發展了面積達6平方公里的Jurong Innovation District，一心為新加坡打造先進製造業樞紐。主導這些建設和為新產業提供種種支援的，是1968年成立的JTC Corporation（JTC）。星洲國策務實有為，並處處顯出既看懂人性，又懂以全局觀治國，值得我們虛心學習。
香港早期工業發展 可謂異數
相比日本和「四小龍」其他成員，香港是一個異數。本港早期的工業化，差不多完全沒有明顯的政策支持。香港工業化始自上世紀50年代。中國大陸解放初期推國有化和計劃經濟，又被西方大國制裁，大量資金、工業家和勞動力從內地湧到香港，造就了工業發展的條件。
香港政府直到1980年代，都奉行「大市場小政府」的自由主義不干預政策。當時香港做的，無非是在觀塘等地興建工業大廈和大量徙置區公屋。1970年代，徙置區公屋變成質素較佳的廉租公屋。面對保護主義，港府積極爭取較佳條件，如高一點的配額和低一點的關稅等。為開闢新市場和吸引外資，香港1966年成立貿易發展局；為推動工業創新，1967年成立生產力促進局。香港工業邨公司1977年成立，其管理的3個工業邨，面積僅2.14平方公里；相比達60平方公里的裕廊工業區，簡直是小巫見大巫。2001年5月7日香港工業邨公司解散，併入香港科技園公司。科技園公司管理的科學園面積，也只有22公頃。
儘管香港長期沒有產業政策，其早期的工業發展卻令人刮目相看。上世紀70年代，香港在不少領域都是世界第一。學者鄭德良指出：「1950至1974年的25年間，出口貿易總額增加了7倍多，而香港產品的出口卻增加近55倍。」曾處世界出口首位的香港產品，包括服裝、玩具、蠟燭、手電筒、塑膠花、手表等。香港製造業工作人口，曾高逾80萬。
然而時移世易，2023年（今年發放最新數據）製造業佔香港GDP的比重僅得1%，服務業佔比則攀升至93.5%。這是市場差不多完全自由運作的結果。顯然，新加坡製造業佔GDP逾20%，是「有為政府」蓄意造成。當天星洲有遠見地在還未立國期間大舉填海造地，早期的計劃已打算開發36平方公里土地，預留輕重工業、軍事工業及住宅地，1969年達標率已逾半；其後1968年成立的JTC繼續造地，並全盤計劃按工業發展需要的各種設施，積極招商引資。
若不徵外勞稅 中介有可能濫收費
香港因金融和服務業發展加快、工資上升，更值1978年後大陸改革開放，製造業大舉北移，本土製造業的GDP佔比不斷下跌，並因土地和勞工兩個瓶頸制約下，難以吸引大型製造商進駐。相反，星洲除以填海造地解決土地瓶頸問題，更以大量吸納外勞解決勞工不足問題。
要注意的是：新加坡不設最低工資，對外勞也不設最低工資；但如要引入外勞，僱主對本地僱員必須支付不低於「合資格薪酬」（Local Qualifying Salary）的工資，並按公式計算外勞配額。此外，當地僱主也要按工種繳付不同外勞稅（foreign worker levy）。筆者早於1991年，已建議香港向僱主徵外勞稅。由於香港工資水平遠高於外勞在原居地的工資，若不徵外勞稅，徒製造機會給外勞介紹商濫收介紹費（可以不同形式收取）。星洲對技術要求高的徵較高外勞稅，反而減少了外勞因欠巨債要借貸的個案。
新加坡當然也控制引入外勞的規模，它對不同行業制定不同的外勞倚賴比率（dependency ratio）：建造業最高，達83.3%；服務業最低，35%。低技術的外勞稅為每月330新加坡元（約2000港元）；高技術的為650新加坡元（約4000港元）。服務業外勞稅較高，按技術水平徵收450至800新加坡元（約2700至4900港元）。聘用外傭的外勞稅為每月300新加坡元（約1800港元）；第二名外傭加至450新加坡元（約2700港元）。
星洲善用市場 駕馭人性
筆者欣賞新加坡的產業政策，它有遠見、有全局觀，對自由市場駕馭能力高，懂得利用政策提高市場效率，也對政策的成本和效益拿揑分寸。於宏觀政策上，它堅持管控新加坡元對一籃子貨幣的匯價；在網約車方面，它懂得其利害、管控適度，適時讓它發揮應有功能。政策背後，是善用市場、駕馭人性，強調自力更生、和諧社會，並在對外開放之餘把持自己的方向和自主，值得借鏡。
參考資料：
（1）ASEAN Briefing, “A Guide to Foreign Worker Levies in Singapore”
（2）新加坡人力部網頁
（3）鄭德良（1984年）《香港經濟問題初探》，中山大學出版社
（4）Ho, Lok Sang, P. W. Liu, and K. C. Lam, (1991). “International Labour Migration: The Case of Hong Kong”, HKIAPS Occasional Paper. The Chinese University of Hong Kong.
作者是嶺南大學潘蘇通滬港經濟政策研究所前所長、香港教育大學應用政策研究及教育未來學院兼任教授
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