觀點
沈建法：2元乘車優惠的政府支出分析與政策選擇
【明報文章】特區政府於2012年推行2元乘車優惠，希望鼓勵年滿65歲長者及殘疾者外出參加活動或探望親友。時任特首林鄭月娥2022年初將優惠門檻降至60歲，政策受到長者普遍歡迎。但2元乘車優惠的財政支出由2021/22年度13.95億元，增至2022/23年度30.79億元，2023/24年度達40億元，2024/25年度估計為60億元。
當前政府面對近千億財赤，2元乘車優惠政策受到廣泛關注和討論，不少人認為優惠門檻降至60歲是引起支出大漲的主要原因，將來相關財政支出還會大增。本文從2022年優惠門檻降至60歲前後分析計算每人每日乘車次數、每次乘車優惠、60歲及以上人口、乘車優惠總額等主要指標，為相關政策討論提供科學依據。
降年齡門檻前 優惠支出相對穩定
表1顯示2016至2021年滿65歲長者享有2元優惠情况下，政府財政支出由9.51億增至12.69億元（相關數字已從財政年度轉換為年份）。根據總乘客人次，其得到每次乘車優惠相當穩定，介乎2.3至2.7元。扣除殘疾者乘客人次，根據65歲及以上人口，65歲及以上長者每人每日乘車次數也相當穩定，每日0.7至0.9次。
2022年2月27日開始，60至64歲長者也享有2元優惠。表2分別估計2023年60至64歲長者，及滿65歲長者享有2元優惠的情况。
首先根據港鐵歷年票價調整幅度，估算2022至2024年65歲及以上和殘疾者每次乘車優惠：2023年為2.6元。2023年65歲及以上者的每人每日乘車次數使用2021年數字，每人每日乘車0.9次。根據65歲及以上人口，可以計算得到65歲及以上者總乘客人次，以及65歲及以上和殘疾者乘車優惠總額，為15.45億元。根據實際乘車優惠總額36.93億元，估計2023年60至64歲長者乘車優惠總額為21.48億元。同時，可以得出2023年60至64歲總乘客人次，每人每日乘車1.5次，每次乘車優惠6.3元。60至64歲人口較年輕，乘車次數與每次乘車優惠都高於65歲及以上人口。
可見，將2元優惠門檻降至60歲，使政府相關財政支出增加一倍以上。但2022/23年度的跳躍式增長是一次過的。60至64歲長者乘車優惠如何影響2024至2035年的相關財政支出，需進一步分析。
降優惠門檻後支出增一倍 將來相對穩定
乘車優惠總額取決於60歲及以上人口、每人每日乘車次數與每次乘車優惠。表2在2023年的分析基礎上，列出乘車優惠政府財政支出4個方案的模擬結果。2024至2035年60歲及以上人口數字，來自統計處《香港人口推算2022-2046》。
方案A假設每人每日乘車次數、每次乘車優惠保持不變（2023年水平），殘疾者總乘客人次保持2024年水平（每年20.2萬）。結果顯示，乘車優惠的財政總支出由2024年39.48億元，增至2035年42.28億元。65歲及以上和殘疾者乘車優惠總額，由2024年17.19億元，顯著增至2035年23.36億元。因為60至64歲人口在2023年後開始下降，60至64歲長者乘車優惠總額由2024年22.28億元，緩慢降至2035年的18.91億元。
方案B假設60至64歲長者每人每日乘車次數增加到2.5次，其他與方案A的假設不變。結果顯示，60至64歲長者乘車優惠總額，比原本每年增加15億元；但其總額會由2024年38.34億元，緩慢降至2035年32.54億元。65歲及以上和殘疾者乘車優惠總額，與方案A相同。乘車優惠財政總支出由2024年55.53億元，增至2035年55.9億元。
方案C假設2024至2035年票價每年增加3.09%（2024年港鐵增幅），每人每日乘車次數保持不變（2023年水平），殘疾者總乘客人次保持2024年水平。結果顯示，乘車優惠財政總支出由2024年40.2億元，增至2035年69.16億元。65歲及以上和殘疾者乘車優惠總額由2024年17.19億元，顯著增至2035年39.49億元。60至64歲長者乘車優惠總額由2024年23億元，增至2035年29.66億元。
方案D假設2024至2035年票價每年增加3.09%，60至64歲長者每人每日乘車次數增至2.5次，其他與方案A假設不變。結果顯示，乘車優惠財政總支出由2024年55.53億元，增至2035年88.93億元。65歲及以上和殘疾者乘車優惠總額與方案C相同，由2024年17.19億元，顯著增至2035年39.49億元。60至64歲長者乘車優惠總額由2024年38.34億元，增至2035年49.44億元。
2元乘車優惠的政策選擇
上述4個方案的模擬分析表明，將2元優惠門檻降至60歲，使政府的相關財政支出增加一倍以上，這個政策的影響是一次過的，其長期結果是每年相關財政支出增加約20億至40億元。2元優惠每年相關財政總支出，或由2024年的40億元，增至2035年的89億元。如果2元優惠門檻仍是65歲，每年相關財政總支出或由2024年17億元，增至2035年的50億元。
倘只是從減少財政支出考慮，如果2元優惠門檻回復到65歲，每年可減少財政支出20億至40億元。若部分地調整2元優惠門檻，比如設定每月使用次數上限、每月優惠額上限，每年可能減少財政支出5億至15億元左右。
票價增加是未來乘車優惠財政支出增加的重要原因，當局可考慮每5年根據通脹，將2元優惠調整為2.5元、3元優惠等，每次調整大約可減少財政支出20%。
2元乘車優惠的政策初心，是鼓勵長者外出活動、保持健康，最終減少對醫療和護理服務的需求。2元乘車優惠政策是否調整，要綜合考慮社會經濟效益。首先，2元乘車優惠增加了長者外出活動誘因。其次，長者外出活動提高了公共交通使用效率，增加港鐵與巴士公司的收入和利潤，否則公共交通的剩餘能力就會被浪費，而且可能要提高票價來增加收入，最終由全體居民承擔。所以，同其他開支不同，2元優惠的財政支出並無浪費，部分起到轉移支付的作用，使港鐵、巴士公司與全體居民得益。
作者是香港中文大學香港亞太研究所、地理與資源管理系教授
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